我注意到，意见分歧表面上在选择适当的土地规则，但更基本的，是在选择不同规则包含的原则乃至关于“公正”的理念（这和在一些制度中立法前期政治市场活动的性质类似）。在不同的理念下，利益的正当性不同。正当性论证使利益问题转化为道德问题，这常常是集体支配土地的根据，并和土地的个人承包（支配）权发生抵触（张静，2002）。[20]在河北2000年进行了土地大调整的村庄，那些增加了人口的农户要求再次均分土地以便让“娃娃们吃得上饭”。可以发现，人们对利益分配原则-均分均担还是多劳多得出现了分化性认同，而这种认同的统一过程并没有在土地法规确定的前期阶段完成，它不可避免地“转移”到规则的执行过程中了。所以执行原则的过程变成了选择原则的过程，选择依赖权力、信息、力量对比和控制竞争，这些活动使法律关系变成了政治关系：因为规则主导变成了利益、影响力、力量和机会主导。接受均等分配的人反对长期承包，接受多劳多得的人反对调整。谁能够真正影响土地规则的实践，在很大程度上，取决于谁的力量大，换句话说，取决于实行某种规则带来的利益机会是否能够被更多的人分享。如果只有少数人分享土地利益，多数人会采取行动迫使已有的协定作出改变。这可以解释为何当事人约定的稳定性最弱。它可以轻易被破坏，原因在于是力量主导着规则选择过程：不是规则衡量利益的正当性，而是利益对规则的正当性作出确认。在河北Q 县，当一些承包户意识到不得不交出土地参加调整时，他们的做法是砍掉自己种上的果树然后烧掉。

　　总之，在土地使用方面可以发现有多种规则，它们分别包含不同原则和价值。其中的任何一个，都可能被社会成员选择采用，不断的选择给规则变化提供了机会。由于不存在限定的公共认同原则作为标准，人们根据实际利益和力量对规则作出取舍，他们的行为方式是根据当前利益对规则进行权衡，而不是根据规则衡量利益是否正当。最后结果取决于力量对比，权力、结成势力或大数力量可以增加对选择的影响力。这可以解释土地规则的不确定现象。尤其重要的是，这种选择活动的性质，不是在同一原则下对不同规则的选择，而是对包含不同（公正）原则的地权规则（法律）进行选择。

　　规则“形成”的两种模式

　　在不同的制度结构中，行为和规则的关系不同。让我做一个对比。在产权（包括拥有权、受益权和处置权）明确于个体财产人的法律框架下，土地使用不是分配、而是通过当事人交易完成。这样问题变得相对简单：交易合约怎么定，人们就怎么做。交易合约及其未来收益的分配由当事人决定，法律的任务是保护合约的权威地位。一旦合约生成，其中一方或其他人都不具有改变它的权利，或者说随意改变者必被追究法律责任。在这种制度安排中，存在着限定的合法性声称（restrictive basis of legitimate claims，Xueguang Zhou ，2002）系统，[21]它权威性地垄断了合法授权-何为正当行为的定义地位，同时限定了合法身份，除了当事人，其它人被排除了参与决定的资格。这就为行为的衡量和身份的界定提供了统一的标准。如果出现纠纷，所有行为、所有的身份都被用同一标准（原则）审查，辨别其是否属于正当。换句话说，是用规则做标准衡量行为，而不是反过来，由利益做标准去选择规则。

　　与此对照，中国的土地使用规则是一个具有多个合法性声称的系统。一方面，根据承包法，土地可以经农户分别承包，而且承包期限被承诺可以不断延长；另一方面，根据土地法，乡村土地的所有权是集体共有的，没有确定的个体具有最终产权。这样，承包户的权利更接近于（作为使用集体土地者）定期耕作、并获得该阶段收益的权利，但这份权利显然和所有权相区别。再则，根据惯例，基层政权机构是集体所有权的代理人，他们可以代表村民处置集体地产，包括和当事人签定租赁、买卖和承包合约，还可以通过文件形式发布政策，解释法律、并参与调解土地纠纷。上述各项规则都是“合法”的，它把所有权、所有权代理人和使用权做分开处理，因而产生了几种与地权相关的社会身份：所有者、所有者的代表、使用者。面对土地权利问题，这几种身份都构成法律承认的直接或潜在当事人，他们事实上都可能根据土地分配后果的预期和利益情势的判断，参与规则的选择过程。这就出现了有趣的问题。在限定的合法性声称体系中，相关法律的原则及规则是一致的，相关解释权是专门（职业化）的，相关身份也是特定单一的。拥有不同利益的社会成员只能使用同一标准表述自己的利益，其利益的正当性也受到同一标准的约束。在行为的标准方面，各方受到的限制是同样的，因为对于规则的选择已经在规则制定之前阶段完成。这样，纠纷的性质是判定某种利益是否合法，是否应受到保护；但是，如果人们面对的并非是限定的合法性声称系统时，不同的规则都有象征的合法性地位，不同身份都有资格就地权主张意见，就出现了选择问题。由于合法身份很多，国家、基层干部、群众集体和当事人都可以参与，如果他们有分歧，只能通过力量竞争解决问题。与法律过程不同的是，这里不是规则衡量，而是力量衡量。如果我们把以维护利益为目的的力量竞争定义为利益政治活动，上述选择活动的目标显然指向影响或控制规则的确定，这使法律纠纷的性质朝向政治性转化：它的核心不是判断何为合法行为，而是判断何为公正规则，即什么样的规则是正确的、政治上可接受的，因而是应当被采纳的。显然，这一过程不是典型意义上的法律过程，而是一种政治过程，它遵循利益政治逻辑。因而在有关的社会实践中，工作人员不是根据限定统一的法律规则衡量某项利益，而是寻找多数同意的、或不会引起大范围异议的规则。这不是法律判决，而是政治协调。所以在纠纷发生时，“谁好做工作就说服谁”（村干部语录），“要紧的不是有没有理，而是有没有人”（村民语录）。这同一般理解上的法律关系形成鲜明对照：“有理”意味着有根据，“有人”意味着有力量，这正是法治秩序和政治秩序的核心差异所在。这里，我用一个并非十分准确的表格来概括这些差异的主要特征：