一、国内外水污染管理体制和调控机制考察

　　(一)典型国家水污染管理体制和调控机制模式

　　由于每一个国家的地理位置不同、历史文化传统不同、所属法系不同等因素，因此设立的相应的水资源管理体制和调控机制也存在多样性。美国、英国、澳大利亚和日本就是其中的典型，突出表现以下两个方面。

　　1.管理体制模式方面。当前国外的水污染管理体制主要有流域管理局、流域协调委员会和综合性流域机构三种类型。美国的田纳西流域管理局(TVA)就是第一种模式的典型，由国家通过立法赋予其统一规划、开发、利用和保护流域内各种资源的广泛权限。主要特征：(1)属于政府的一个机构，直接对中央政府负责;(2)法律授予高度的自治权;(3)有专门的经费，滚动开发。澳大利亚墨累河流域委员会，由国家立法或者由河流流经的地区(州或省)政府和有关部门，通过协议建立的河流协调组织，其主要职能是根据协议对流域内各州的水资源开发利用进行规划和协调。而英国则是设置了综合性流域管理机构，诸如泰晤士河水务局，其职权不像流域管理局那样广泛，管理的基本特征：着眼于水循环，对流域内的地表水与地下水，水量和水质实行统一规划，统一管理和统一经营，具有广泛的水管理职责，具有控制水污染和管理水生态环境的职能，这种模式在水污染受到普遍关注的今天，得到广泛的建立。[3]日本对水资源实行集中协调与分部门行政的管理体制。水资源开发利用保护等一切重大事宜均由总理大臣直接管，并在内阁中设置直属二级单位国土厅，其内再设置水资源部，作为水资源日常管理的最高协调部门。国土厅水资源部的人员均来自水资源的分管部门，有不同的水管理专业背景和多年的实践经验。受国土厅的协调，建设省河川局是防洪建设与管理的政府最高分管部门;厚生省水道环境部是自来水事业的政府最高分管部门;通产省水道局是工业用水的政府最高分管部门;农林水产省构造改善局是农林用水的政府最高分管部门。[4]

　　2.调控机制模式方面。美国实行了以“命令控制”为主导，以“经济激励机制”为手段，以“公众参与机制”为补充的调控模式。该模式主要表现为由联邦机构制定水污染控制的基本政策和污水排放标准，由各州负责实施的强制性管理制度，采用水质标准和以污染控制技术为基础的排放限制标准相结合的管理方法。[5]英国则是综合运用“命令控制系统”和“经济激励机制”两种手段。命令控制系统，作为典型的环境污染控制手段，在本质上是一种强制管理调整方法，这种手段主要通过政府的强制命令来减少污染，例如通过设立环境标准，以及推广某一种低污染环境技术的应用。命令控制系统在很长一段时间以及很大程度上良性地影响和指导了环境政策的方向，并在实践中对环境质量的提高做出了重大贡献。然而，随着环境问题的演变，在解决日益加深的环境污染问题上，这种强制性手段似乎越来越力不从心。命令控制系统的过硬性规定，最终导致了环境政策的无效率以及不经济。于是，环境污染防治将目光投向新生的经济激励机制。经济激励机制本质上一种间接调控手段。它试图通过诸如污染收费、征税、补助以及建立在产权法和污染者付费原则上的许可交易等激励机制，鼓励那些能够使整个社会福利最大化的环境行为，从而在环境保护和社会经济福利之间找到最理想的平衡点。[6]因此，经济激励机制依赖其成本经济性和鼓励先进技术的运用以及灵活性等优点而备受推崇。但是，该系统的发展还极不完善，在实践中发挥的作用与理论上的优势也有一定局限。[7]日本的水污染调控机制在《水质污染防止法》中得到了重要体现。[8](1)设置者和改革者必须事前向都道府县知事呈报，批准前禁止进行，违反呈报者罚。对于设置或改革计划不完善者，都道府县知事有权命令更改计划。(2)当排水有达不到水质标准的危险时，都道府县知事有命令改进特定装置，停止排水的权力，违反命令者罚。(3)对于不符合排水标准的排放，可马上进行处罚。