从概念上说，公益诉讼在西方法律文化中可谓源远流长。早在对法作公法与私法区别的古罗马时期，诉讼程序上就有了公益诉讼与私益诉讼的规定。在古罗马，“人们称那些为维护'公共利益'而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它，受到非法行为侵害的人或被认为较适宜起诉的人具有优先权”。[5]然而在随后的长期封建专制统治之下，公民对“公共利益”的话语权被逐渐剥夺，公益诉讼随之从司法体系中淡出。即便是在资产阶级宪政法治国家建成后的相当长的时期内， 人们对“公共利益”的可诉性仍不乏疑虑，甚至拒绝承认“公共利益”具有独立的法律价值。如边沁曾说：“共同体的利益是道德术语中所能有的最笼统的用语之一，因而它往往失去意义。”在边沁看来共同体的利益只不过是组成共同体的若干成员的利益的总和。[6]哈耶克也认为自由社会的共同福利或“公共利益”的概念，决不可定义为所要达至的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种不是政府或其他个人所可能完全知道的、不可诉的抽象的秩序。[7]然而随着经济社会的发展，人们开始从越来越一体化的社会关系经验中逐步认识到公益利益并非只是虚幻的抽象秩序，而是与社会成员的“私人利益”相对存在现实法权，既能够为社会成员带来有别于“私人利益”的实实在在的福利，同时也可能成为在与“私人利益”的冲突中成为受侵害的对象，因而必须赋予其应有的法律价值并构建相应的救济机制。

　　从制度上看，现代意义的公益诉讼滥觞于19世纪的美国。我们认为，自下而上的民主模式所孕育的独特的公民法律实施理念使美国人仍保持着对政府能力有限的清醒认识，他们并没有把“公共利益”的维护职能完全托付给政府，必要可随时挺身而出，以法律的手段对其加以维护。经过多年的发展，现今的美国已经被公认为是公益诉讼制度最为完备的国家，其适用范围也非常广泛，包括环境保护法中公民诉讼、《反斯诈政府法》中的个人公诉，程序法上允许私人以州或州属机构名义起诉的相关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼、纳税人提起的禁令请求诉讼、消费者等群体提起的集团诉讼等等。特别是在环境法领域，已经形成了一套较为成熟的运行机制。[8]对于公益诉讼，美国学者盖茨曾作过一个较恰当的描述，即：诉讼中的原告不仅主张自己的利益，而且还尝试排除与原告处于同一立场的利益阶层的人们的扩散的片断性利益的侵害。[9]公益诉讼的制度价值在于它有效地化解了集体性权利冲突，同时也动员了社会力量在那些政府力不能逮的“公共利益”保护领域发挥着重要的作用。正是由于公益诉讼机制所具有的独特社会价值，因而在世界范围内得到推广传播。目前，绝大多数发达国家和相当一部分发展中国家都立足本国国情，通过立法和法律解释等手段拓展传统的民事与行政诉讼的内涵和外延，建立了各具特色的公益诉讼制度。因此，单就我们面临的生态环境严峻形势而言，在中国建立公益诉讼制度的必要性已经十分突出。通过公益诉讼来动员公民、社会团体协助政府开展群体性环境利益保护工作，从而一方面使权利侵害尽可能的消灭在萌芽状态，以减少社会成本;另一方面在侵害事件发生后，可以通过公益诉讼为受害群体提供一个便捷的维护渠道。