紧随而来的一个问题便是：实行免费分配的基础或依据是什么？学者们认为，寻求这一基础，目的并非在于效率，而在于公平。可供选择的依据有很多，大体上可分为三类：成本效率分配、现时经济活动（排污、投入、产出）量和非经济因子。

    成本效率分配是根据预测的在完全竞争的排污许可市场上的均衡结果，根据个厂商的控制成本，将相应所需的许可额进行免费分配。一方面，它要考虑各厂商的污染控制成本和预测的均衡需求，具有公平合理的特性；但另一方面，由于这一方法使控制成本低者得到的分配数额少，而控制成本高者得到的许可额多，不鼓励人们采用先进高效的污染控制技术和生产方式，又具有不公平的属性。政府需要花费大量费用获取信息，而且这种信息还不一定准确。因而其操作难度很大。

    现时经济活动量作为初始分配的基础，具有简便易行的特点。这种与排污有关的经济活动量通常可以从四个方面来考察：污染物排放量；导致污染的生产投入要素如煤炭、化肥使用量；污染生产过程的最终产出量以及产值。一般说来，最为直接的是污染物排放量。因而政府可以根据各企业的现时排污水平，将排污许可额按比例免费分配。现时的排污水平是企业生产和历史的产物，而且污染损失作为一种外在因子，并非企业所追求的目的，因而以现时污染量为依据分配，可以说是公平合理的。但是，也有人认为，这样实际上是鼓励了现时排污及企业夸大排污，对于清洁生产的企业等于是一种惩罚。而且这种方式还有另外一种不公平，发达国家已经污染了环境，况且大量污染源于工业化国家，这样，缺乏工业基础和技术的发展中国家在许可额分配上处于不利地位。在这种观点下，这种分配实际上是对现实不公平的一种合法延续。

    非经济因子包括国土面积、人口等。由于部分国土面积如荒漠与污染和经济活动关系不大，不宜作为一般性的依据。当然可以根据国土的使用情况来分配，但这又会引发出更多的问题。挪威学者克文多克在一个研究报告中，基于伦理学的公平原则及政治上的可接受性，主张按人口的比例来分配排污许可额[21].这一方式对欠发达的发展中国家和地区无疑是有帮助的，工业化国家也不会以效率为理由提出反对意见，因为这些许可额作为一种资产，可以在市场上交易和转让。它可能对人口控制有不利影响，但由于许可额分配的现实性和人口增长的滞后，这种影响可以忽略。然而，这种方法显然不适于一个国家或一个城市的分配。人们不会接受哪家企业人多多就应多给排污许可额的主张。

    由此可以看出，排污许可额的免费分配，有多种依据可以作为分配的基础，而各种依据都有其公平合理性和不合理性。在实际应用中，显然要具体问题具体分析，寻求一种切实可行的操作方法。

    通过对排污许可交易的分析，可以清楚地发现它作为一种环境管理措施的意义。由于它兼有行政管理和市场机制的优点，尽管其结果不是帕累托最优，但确是一种具有现实应用可能和可操作性的成本效益方法。对于具有不确定性和不可逆转性特征的环境问题来说，它是一种能够保障环境安全的效率方法。它对于中国的实际，更具有政策上的优点。

    （二）环境使用权交易制度的设计

    中国正处于经济快速发展时期，国民经济的高速扩张，使一般的排污收费难以保证环境质量。此外，中国正在向市场经济过度，传统的行政命令不仅缺乏经济效率，而且因体制转换会出现行不通的问题。以经济刺激为基础的市场途径无疑更能符合现实的需要。而且，在中国现行的环境法制度中已经建立了排污申报和排污许可证制度，这无疑为实行排污许可额交易建立了基础。在这一基础上，允许环境使用权的市场交易，排污许可体系就运转起来了。事实上，环境使用权交易作为一种环境管理的经济手段，在中国不仅有应用的必要与前景，而且已具有相应的运作基础和条件。