伴随着政府模式的调整与行政改革，国家垄断公共服务的局面已经打破。自本世纪60年代以来，在西方社会出现了公共物品的供给由政府向民间转移的趋势。许多过去由政府直接提供的公共物品，如政府主办的大学、医院、基础设施等，如今正变成由政府资助的非营利机构，并以独立的、非利润分配团体的形式进行运作。这些公共服务从政府的直接管理与提供转变为由独立的非营利组织承担，正是现代行政由直接走向间接的具体体现。

　　上述功能使得第三部门在现代公共行政中的作用越来越大，成为分担公共职能的行政主体，从而打破了公共职能国家垄断的全能政府模式，并最终实现了公共职能在政府与社会之间合理分配，展现了现代行政主体由一元化走向多元化发展趋势。

　　三、改革与我国行政主体的分化

　　自1978年以来，中国社会发生了全面而深刻的变化。这场以“市场化”为主导的改革以经济领域为突破口，进而引发出社会领域的变革，使得中国社会结构面临着重大的调整与变迁。这一调整与变迁预示着全能国家的逐步解体，以及社会、市场要素的重新整合与分化，并促使传统政府垄断“公共职能”的行政模式得以瓦解，新的适应市场需求的行政体制正逐渐建立与完善起来。这种公共职能的重新分化与整合标志着我国现代行政主体正由传统一元化走向多元化。

　　（一）全能政府与公共职能的国家垄断

　　国家全能性是中国传统计划经济体制的实质核心。在这种一元化的体制中，国家集政治、经济、安全、福利等所有职能于一身，在这种全能化的国家体制下，国家垄断所有的社会需求配给手段与功能，成为自然资源、社会资源最终意义上的占有者和分配者。与此同时，个人作为社会基本成员的生活被最大可能地公共化。伴随着这种全社会的公共化改造与同构，私人领域淹没于公共领域之中，市场与社会被吸纳、同化于国家内部，从而实现了整个社会结构的单一化与纯粹化，形成了公与私复合，国家与社会同一、合体的特有社会现象。在这种公共化程度高度发达的体制下，公共行政的职能渗透于社会生活的方方面面，公即私，私即公。从而形成国家对公共职能，乃至全部社会生活的垄断与控制。

　　在这种传统体制之下，每一个社会成员并不以个体的方式而存在，任何人都必须皈依于一定的“单位”（即与某种基层“公共”组织保持从属关系），并以此获取其社会身份，从而形成国家——单位——个人这一纵向调控体系。在这一体系中，国家垄断所有自然资源、社会资源的所有权，并通过“单位”这一中介实行社会配给。这种单一化的公共管理模式导致各种类型的“单位”成为国家行政体制的基本单元，并作为国家政治组织的“延伸体”而存在。这使得所有的行政、事业和企业单位所承载的功能具有某种程度的一致性和同构性，从而使必要的社会分工和社会分层淹没于一元化的社会结构体系中。