正是基于现代行政的复杂状况，重新探求行政法的性质，说明行政法的范围，并界定行政诉讼的管辖成为理论界关注的焦点之一，并由此形成有关行政法性质的不同学说，以及有关行政法学研究方法、理论体系的争论。在梳理上述不同学说的基础，理论界产生这样一个疑问，即行政法的基本观念和行政诉讼的管辖标准之间是否必然统一，亦即前面所说的公私法的理论性区别（本质区别）与技术性区别（制度区别）是否必然统一。对于这一问题，在法国行政法学中，有人认为基于行政的复杂性，应当区别行政法的基本观念和行政法院管辖权的标准，并分别予以考察。30

　　基于上述实践与理论研究的分歧，合理界定现代行政主体的内涵与外延，首先必须澄清的一个前提是立于何种角度来考察行政主体，亦即行政主体的法律价值体现在实体法中，还是体现在诉讼法上。从行政法的实体意义以及行政法学的角度而言，现代行政法的研究不能仅局限传统的公共权力，亦包括许多行政非权力手段；不能仅局限于公法组织的活动，亦包括许多私法组织的活动。这些活动并无统一的法律制度（如：法国行政法中有关公务的法律制度中既有适用公法制度的组织，如：行政公务法人；又有适用私法制度的组织，如工商公务法人。），有的可以提起公法诉讼，有的则只能提起私法诉讼（如：工商公务法人的大部分行为）。因此，如将行政主体视为实体行政法学上的技术概念，其界定标准与公法诉讼并无必然关联。从这个意义上讲，一个组织被界定为行政主体，并不意味着它的所有行为必然受公法诉讼的约束。这也是各国行政法学在论及行政主体时，只作类型概括，而不作具体界定，更不用它来沟通与行政诉讼关系的根本原因。

　　（二）行政作用的多样化与行政主体的多元化社会的发展使得现代行政的职能日益扩张，并促使分担行政的主体逐步多元化，即在原始行政主体之外出现许多新兴的衍生行政主体。这类行政主体主要从事公共服务活动，行为方式多为私法形式。这些变化促使了传统行政作用法体系的瓦解。对新兴的行政作用及其承担主体、法律制度进行分析、研究成为行政法学的重要内容。

　　1、传统行政作用法体系的解体传统行政体现为行使国家权力以命令性、强制性活动来维护社会公共秩序。以“公共权力”为核心的传统行政法，正是在这种行政理念基础之上架构起来的。因此，当时行政主要体现为警察行政或秩序行政，行政的作用被限定在外交、国防、财政、以及为保障社会的存在所必需的治安维持等方面。

　　在现代国家中，随着国家理念的转换和客观条件的变化，行政活动范围显著扩大，各种新的行政领域得以拓展，行政的内容也进一步技术化、复杂化，出现了传统行政作用法体系所无法包容或囊括的新型作用，标志着行政从消极的作用已经转换为积极的保障作用，这种转换使得立于新的角度重新构筑行政作用法的体系成为一种必要。