（1）行政实施方式的多样化与行政主体的界定

　　如前所述，伴随着社会的发展，行政已由“公共权力”走向“公共服务”，面对这种变迁所引发的公共职能的扩张，传统的行政方式已无法适应纷繁复杂的现代社会需求，为适应形势的需要，调整、增设政府管理方式已成当务之急。以法国为例，公务管理方式的多样化成为法国现代行政管理的重要特征，除传统的由行政机关直接实施公务管理外，还出现了许多新型的管理方式，诸如：设立专门的公务法人进行管理；特许私人管理；设立公有商业公司、公私合营公司等私法组织进行管理等。12在这些管理方式中，既有公法组织的管理活动又有私法组织的管理活动，既有公法意义上的活动方式又有私法意义上的活动方式，从组织形态与行为方式两个方面体现出现代行政的多样化与灵活化。就我们所谈的行政主体而言，这种灵活性与多样性预示着：

　　①伴随着行政的扩张以及实施行政的分散化，行政主体的类型日趋多样。为适应现代行政的发展，各国均在传统的原始行政主体——国家之外，创设了新的专门从事公务活动的公法人（包括：公法社团、公法财团、公共机构）借以实现行政目的。除此之外，大量私法组织以特许、委托的方式介入行政领域，并以其独特的方式发挥着作用。这种行政活动主体多样化的现状，使得行政主体这一法学技术名词，在类型与外延上得以扩张。

　　②“公务”实施方式以及实施组织的多样化造成了行政主体界定的分歧。现代行政的发展使得行政在组织上、方式上不再局限于公法的特有属性，一方面，公法组织以契约等私法方式实施行政的情况屡见不鲜，甚至对于有些公法人而言，以私法方式实施公务成为其重要特征（如，法国行政主体中的工商业公务法人）；另一方面许多私法组织以特许、委任、授权等方式介入行政活动，执行一定的行政任务。这些私法组织有的得以行使公共权力（如；德国行政主体中的“经授权行使国家高权之私人”）；有的则通过私法方式实现行政目的。后一类组织能否成为行政主体，理论界尚存在很大分歧。基于现代行政在组织与行为方式上的复杂性，理论界存在三种不同的行政主体界定方式：其一、组织意义上的行政主体，这种观点将行政主体限定于依公法成立的组织，即公法人，例如：法国行政法学中有关行政主体的界定；其二、公权力意义上的行政主体，正如德国学者Battis主张的“应将行政主体的概念限定于具有公法权利能力，即可行使公权力的行政个体。”根据这一原则，行政主体泛指一切行使公权力的法律人格（包括经授权行使公权力的私法组织）；其三、公务意义上的行政主体，泛指一切实施公务的组织。既包括公法组织又包括私法组织；既包括以公权力方式实施行政的组织，又包括以经营、服务等非权力方式实施行政的组织。这些理论界的分歧从不同的角度反映出行政主体的特征，再次映证了现代行政的复杂性与多样性。