在功能意义与组织意义上的行政统一时，这两种区别亦是统一的。比如：法国行政法上单纯的“公共权力”和“公务”标准正是这种理论与技术性区别统一的体现，因此它既是行政法的核心基石，又是两大诉讼的识别标准。

　　在这一标准之下，行政主体的内涵与外延也较为明确。作为“行政的承担者”，无论是从功能意义上进行界定，还是从组织意义上进行界定，两者在内涵与外延上是完全一致的，即：行政主体就是发挥行政功能（行使公共权力或提供公共服务）的法律人格，亦即依据公法所设立的公法人。从诉讼的角度而言，这又是两大诉讼管辖区别的技术标准，因此，在此种意义上，适用于行政主体的法律制度为公法，由此而引起的诉讼则为公法诉讼。

　　由此我们可以得出这样的结论：在功能意义与组织意义的行政统一时，即行政等同于公法人的行政时，无论是从功能还是组织意义上来界定行政主体，两者在内涵与外延上是一致的。同时，这种界定标准又成为是否适用行政法与行政诉讼的区分标准，并以此作为行政法的基本观念，从而实现了行政法在实体理论研究以及诉讼技术上的统一。如法国行政法发展历程中的“公共权力说”和“公共服务说”作为行政法的基本观念，一方面体现了行政法的理论核心；另一方面又是界定两大诉讼的标准。

　　（2）功能与组织意义分离的行政

　　随着现代行政的发展，功能意义上的行政与组织意义上的行政日渐分离。一方面，自从行政职能扩张之后，许多私法组织介入行政领域（如通过特许、委任等），并受行政法调整；另一方面，公法组织开始大量地借用私法手段实施行政目的。因此，在界定何为行政的问题，出现了分歧，这一分歧直接影响到公私法的区分以及行政法的性质，影响到公私法诉讼的界定标准，也为行政主体的定位增加了难度。

　　就法国行政法而言，无论是“公共权力”还是“公务”学说在其提出的初期，都能说明当时行政法的性质，并为行政法以及行政诉讼的适用范围提供一个简单一致的标准。但随着实践的发展，这两个标准均无法在新形势下作为行政法的基本观念来说明行政法与行政诉讼的特殊性。为此，理论界开始寻求新的理论标准，但无论是“公共利益说”还是“新公共权力说”，均无法得到普遍认可。面对此种情况，最高行政法院得出的结论是：鉴于行政内容的复杂，以及追求目的、使用手段的多样化，很难用一个基本观念概括说明，而应采取不同的标准，以适应行政活动的不同目的和方式。29