(2)对撤诉申请予以审查是塑造行政审判权威的必然要求。司法具有足够的权威性，是诉讼作为纠纷解决方式存在的根基。依法治国方略的确立与践行，审判体制的改革及深入，使得法院权威得到了大幅提高。但是诉讼尤其是行政诉讼中，司法的权威仍不足。《行政诉讼法》首次将公民与政府放在了平等的位置，其对中国公民人权的保障以及对政府的监督和促进作用，无论如何强调也不过分。

　　行政审判体制的建立，开启了中国的历史，是中国行宪史上一个重要的里程碑。[4]但是，随着法治国家建设的推进，公民法治意识的不断增强，行政审判的实践也不断走向深入，行政审判涉及的领域越来越广，现行行政审判体制引发的问题也越来越多，难度越来越大。现行行政审判体制已经成为制约行政诉讼制度发展的重要因素。有学者认为，我国现行行政审判体制面临的是全面性危机，存在问题的突出表现之一是：法院在行政审判中的权威性严重缺乏。[5]法院在行政审判活动中权威的确立，是一个宏观而艰巨的系统工程，需从多方面着手，但对既有的行政审判权予以强化，或通过重新构建以增加权力运行的可操作性，是塑造行政审判权权威的方面之一。笔者认为，通过对人民法院撤诉申请的司法审查权予以精细化设计，增强其可操作性，是可以求得该权力新生的。相反，若果当事人一旦申请撤诉，诉讼程序必须终止，无论人民法院此前进行了多么充分的准备工作，投入了多少时间、人力、物力等司法资源均须化为乌有，法院的行政审判权完全取决于当事人的诉权，行政审判权显然是无威可言的，相反，有受当事人诉权牵制、戏弄之嫌。

　　(3)对撤诉申请予以审查是保障诉讼程序公开、公平的必然要求。原告的撤诉行为除影响到法院的行政审判权外，还影响到被告的诉权，它绝不是原告一方的无法律后果行为。其实，在行政诉讼法律关系中，原告、被告都是行政诉讼的主体，都享有诉权。处于与原告对抗状态的被告，最直接的实际需要是在诉讼过程中，能动地、积极地反映和证明其行政行为的合法性，从而获得利己的判决。如果撤诉只取决于原告，实际上就造成了原告、被告之间的诉讼权利失衡，使被告的诉权部分地依附于原告的诉权，被告追求胜诉的权利就成了一种不确定的权利，而被告积极获得利己判决的努力也随时可能因原告的撤诉化为泡影。另外，原、被告平等的诉讼地位要求他们有平等的、对应的诉讼权利，对应于原告的撤诉权，被告也应该享有一种对抗撤诉的权利。总之，针对原告的撤诉权，被告也有权与之争执，有争执当然需要中立的法院主体施以决断，通过法院的司法审查，一者保障了争执的公开处理，再者也践行了原、被告诉权平等对应之基本诉讼原则。

　　(4)对撤诉申请予以审查是力避非正常撤诉现象的必然要求。行政案件的撤诉分为正常撤诉和非正常撤诉两种。正常的撤诉是指真正基于原告的自愿并且符合法律规定的撤诉。正常的撤诉有利于降低诉讼损耗、节约司法资源、减少当事人的诉累，它是一种为法律所认可和支持的适法行为。学者们认为非正常撤诉是指“在行政诉讼中，原告在自己的合法权益未能充分得到保护的情况下，因受外界的影响或不当干预，被迫放弃自己的诉讼权利而撤回起诉。”[6]笔者认为，除此之外，非正常撤诉还包括极个别相对人出自不良目的动机，有意利用法律赋予的起诉权，挑战行政权力的权威，故意妨害行政管理的正常秩序，然后侍时机成熟而撤诉退却的情况。对诸种非正常撤诉，若果人民法院无权进行司法审查，那么，就使违反法律、法规的违法行为，受不到应得的处罚，错误的行政行为得不到纠正，恣意的诉权滥用行为无法警戒、制止。

　　二、确立多元化的灵活的行政诉讼撤诉申请审查规则之必要性

　　一元化僵硬的撤诉申请审查规则存有弊端，应采多元化灵活的行政诉讼撤诉申请审查规则。

　　(1)法律规则原则性与灵活性的要求。法律规则的一元化、刚性设计，具有确定性、可预测性之优点，但也有着严重致命的缺陷，其形式的机械、呆板、缺乏弹性，使法官难以根据具体情况作出适当调整，因此难以保证对具体问题的公正处理。“所有国家的法律制度存在并将永远存在两种司法要求间的矛盾：法律一方面必须具有确定性和可预见性，另一方面又必须具有灵活性，能够根据情况适当调整。”[7]行政诉讼撤诉审查法律规则也同样受此种矛盾困扰，并努力在这两个相互冲突却又必须追求的目标之间寻求平衡点，即是说，行政诉讼撤诉审查规则必须具有原则性，同时也还须拥有一定程度的灵活性，不可齐整划一、简单处理，而需要根据行政诉讼实践中可能产生的种种撤诉申请情况，在坚持必须予以司法审查原则的基础上，具体设计多元的撤诉申请审查规则，才可满足不同情形下撤诉申请审查的诉求，使撤诉审查规则在司法实践中得以适用，获得生机。

　　(2)法官自由裁量权赋予与制约的要求。多元行政诉讼撤诉审查规则，一方面有利于发挥法官认定事实的主观能动性，以实现司法对社会正义的追求(因为多元化审查规则确定的因素中有法官自由裁量的成分，比如行政纠纷案件证明的难易程度、司法审查的可接近性等);另一方面也限定了法官的武断专横(因为多元化审查规则确定的因素中有一些法官必须考量的因素，比如司法资源的消耗、行政行为公定力等)。多元行政诉讼撤诉审查规则中，有必须准允撤诉申请和必须驳回撤诉申请法定情形的规定，对此两类情形，法官不得籍自由裁量权任意处分，起到了对法官自由裁量权制约的功效;同时，多元行政诉讼撤诉审查规则中，也存有法官基于种种考量因素，综合权衡后再作出准允裁定的情形，此情景下，法官的自由裁量权有了用武之地。法治发达国家的司法实践表明，赋予法官对涉诉事项处理的自由裁量权，同时又施以适度的制约，是实现诉讼实体公正和程序公正完美结合的途径，[8]多元行政诉讼撤诉审查规则恰恰较好地实现了自由裁量权赋予与制约的辩证统一。

　　(3)不同法益协调与平衡的要求。任何法律的制定和实施过程都是一个各种法益发现、协调和最大化实现的过程，资源的有限性决定了各种法益冲突的客观实在性，法益的多元化决定了争议解决方案的可选择性和合意性，法益的发现、衡量、协调和最大化因此成为现代法律的一个基本原则。诉讼中的最大法益冲突是公正和效益的冲突。公正是人类社会所追求的首要价值目标，是诉讼活动的灵魂。效益价值是随着西方经济性分析法学的兴起而逐渐受到人们的重视，并成为人们在设计法律制度时必须考虑的标准之一。实际上，司法审查规则的要求高低体现和反映了两大价值目标的实现程度。审查规则的要求高，其结果更接近了公正，但诉讼主体因此投入的成本就会相应较高，离效益的价值目标就会远些。相反，审查规则要求低，就会出现相反情况。其最佳结合点应视案件进展的程度、证明的难度，设计多元审查规则体系，在公正和效益之间求得平衡，实现公正和效益的最大化。