2.公共信托理论

　　破解环境公益诉讼困境的第二个努力，是试图直接从实体法上寻找理论根据。由于传统民法理论认为，不能为人力支配的物(如水、空气、日光等环境要素)不能作为所有权的客体，属于“取之不尽、用之不竭”的自由财产或无物主物，任何人无权对无主物均无权提出权利要求。如何突破传统民法理论，建立环境公益诉讼的实体法根据呢?在英美法系历史上长期孕育的信托理论适时登上了历史舞台。在英美法上，信托是一种以财产为核心、信任为基础、委托为方式的一种特殊财产管理制度，同时形成了由委托人、受托人、受益人三方构成的信托法律关系。信托一旦有效设立，委托人转移给受托人的财产就成为信托财产，信托财产上存在“双重所有权”：受托人对信托财产的权利被称为“普通法上的所有权”(Legal Title)，而受益人的权利则被称为“衡平法上的所有权”(Equitable Title)。正是信托财产上奇特的“双重所有权”理论，催生了环境公益诉权的另一理论基石，即公共信托理论。

　　1970年，美国学者约瑟夫·萨克斯教授(Josegh Sax)在《密执安法律评论》上发表了题为《自然资源法中的公共信托理论》的论文，在自然资源法领域创造性地提出了“公共信托理论”(Public Trust Doctrine)。他认为，水、空气等人类生活须臾离不开的环境要素不是无主物，而是全体国民的共有财产。国民为了管理他们的共有财产，可以委托政府管理，此时国民与政府之间形成了委托人与受托人的法律关系，政府应当为全体国民包括当代人及其子孙后代管理好这个财产。[19]于是我们看到，根据公共信托理论，空气、水等环境资源之上存在着“双重所有权”：首先，国家或政府作为受托人取得普通法上的所有权，同时负有为全体国民及其子孙后代的利益而管理、保护环境的义务。如果环境公共利益受到侵害，作为公共利益代表的国家检察机关有权提起诉讼。(2)全体国民作为委托人和受益人享有衡平法上的所有权。如果国家或政府滥用权力、未尽善良管理人义务损害委托人利益时，国民作为受益人得提起环境公益诉讼要求政府履行义务;作为环境要素的所有权人，国民也可以要求侵害环境的人承担责任。总之，公共信托理论的提出，在英美法上较为妥善地解决了公民环境公益诉权的实体权利根据问题。

　　英美法上基于信托而产生双重所有权的理论，与深受大陆法系影响的我国民法上“一物一权”的观念格格不入。但是，如果从理论研究的角度来说，公共信托理论在我国也并非完全不能引入。我国民法学界也有人主张突破“一物一权”的传统观念，例如在国有资产的所有权问题上，王利明教授就认为存在“双重所有权”，即国有企业法人所有权与国家所有权并存，其依据是“所有权排它性的核心并不在于同一财产的所有权主体是多少，而在于主体之间享有的权利是否相互排斥、矛盾，否则共有关系就无法解释。在股份制企业中，股东与企业间共同享有同一财产的所有权的理由在于他们的权利之间并不是排斥矛盾的，而是共有。”[20]这种观点使我们看到了我国引入公共信托理论的一丝曙光。