三、对证据不足具体行政行为的处理

    实践中，有些人认为证据不足的具体行政行为就是具体行政行为所认定的事实不存在。其实，证据不足有两种情况：一是事实不存在，如张三根本没有打人；二是事实存在，但证明该事实的证据不足，如张三确实殴打他人，但公安机关现有证据不足以认定张三殴打他人这一事实。无论是哪一种情况，人民法院应一律判决撤销被诉具体行政行为。应当注意的是，上述第一种情况，具体行政行为被法院撤销后，行政主体不能重新作出具体行政行为，对于后一种情况，行政主体是可以重新作出具体行政行为的(但受《行政诉讼法》第五十五条的约束)。因此，对人民法院来说，对于前者，只能作撤销判决，而对于后者，在作出撤销判决的同时，还可判决被告重新作出具体行政行为。

    需要指出的是，对主要证据不足的被诉具体行政行为，不仅适用撤销判决，同时也可适用确认判决。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项和第五十八条的规定，对于主要证据不足,但不具有可撤销内容的被诉具体行政行为，或者因主要证据不足,撤销被诉具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决。对于后者，人民法院还应同时责令被诉行政机关采取相应的补救措施，造成损失的，依法判决承担赔偿责任。

    四、对证据不足的具体行政行为进行补证的限制

    补证是指案件中已有的证据不足，尚不能证明案件事实，需要补充证据来进一步证明案件事实的诉讼行为。被告在行政诉讼中的补证包括主动补证行为和被动补证行为两种。主动补证行为，是指被告对自己提供的证据认为不足，主动向人民法院补充证据，进一步证明其所作出具体行政行为的正确、合法。被动补证行为，是指在人民法院要求下被告进行的补证行为。对于被告的补证行为，我国《行政诉讼法》第三十四条第一款规定，人民法院有权要求当事人提供或补充证据。由于该款对被告补充证据的条件未作限制，在审判实践中，有的官可能错误地理解该条的含义，允许被告无限制地补充证据，其中有些可能是行政机关在作出具体行政行为之后补充调查取得的。因此，2000年3月起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第二十八条对被告补充证据作了严格的限制规定。《若干解释》第二十八条规定：“有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等事由不能提供的；（二）原告或第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”

    需要强调的是，对于被告补证行为，2002年10月起施行的《最高人民法院关于若干问题的规定》（以下简称《行政证据规定》）对于《若干解释》第二十八条作了三项修改：一是限制了被告补充证据的时间。《行政证据规定》第二条规定：“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。”二是取消了《若干解释》第二十八条中规定的“被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等事由不能提供的”补充证据情形，并将被告因不可抗力等事由不能提供的情形在被告举证时限中作了规定。《行政证据规定》第一条第二款规定：“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有证据。”三是规定了当事人（包括作出具体行政行为的被告行政机关）补充证据的义务。《行政证据规定》第九条规定：“根据行政诉讼法第三十四条第一款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。”因此，《行政证据规定》对被告补充证据的规定与《若干解释》相比更具有严谨性和可操作性。