四、行政公开：解决公共信息交流难题的一种新的制度安排

　　在治理视角下看行政公开，以西方国家为模本的现代行政公开制度「29」 ，其实也是对治理中的传统难题-信息屏蔽与交流困难的解决应对方案之一。虽然我们可以-实际上很多研究也正是-从宪政民主、知情权、政府责任等应然的规范角度分析行政公开制度。

　　顺着我们比较“微服私访”与“焦点访谈”两种模式的思路，展开对行政公开制度中相关机制的分析，可以看到，这第三种模式比之前两者的超越之处在于，它以私有产权解放媒体的产权羁绊，又以法治、具体是司法审查机制控制了官僚的行政权力干涉冲动，也因此，在由私有产权制度、独立的司法审查和有保障的新闻自由等构成的制度群的总体功效下，它才取得了相对较为令人满意的实践效果。「30」 这一制度的相对成功，也是整个制度群的总体功效发挥的结果。

　　具体地分析“行政公开模式”「31」 的运作机理，仍可以从组织依赖与行为动机两个方面入手。可以看到，这种新模式在组织依赖与行为动机上都分享了“焦点访谈模式”的体系化努力与自利倾向假定，但却又都不止于“焦点访谈模式”达到的程度，而是进一步把它们扩大了：在体系化努力上，焦点访谈模式只进行到了媒体本身的体系化这一有限程度，但行政公开却把对付官僚“信息黑洞效应”的努力扩展至整个有组织的和常规化的正式制度体系，这包括：A. 独立、坚强、体系化和常规化的司法体系-法官的日常裁判意味着对官僚的信息屏蔽努力的源源不断的钳制和反动；B. 活跃的代议机制构成对压制瞒报信息的及时有力的批评乃至制裁「32」 ；C. 甚至我们可以说，一些更间接因而其作用也显得更具隐蔽性的制度安排，如几年一次的周期性选举，也在更深层次上构成一种压力，间接而隐性地制约着信息黑幕的加深。因此，相比前两种模式，这种模式把重心安置在更加稳定、系统、日常化而可用的正式组织体系上，挑战信息屏蔽的组织依赖不是单个的个人、来自社会系统的媒体，而是作为正式制度之稳固组成部分的那些组织结构，如法庭；挑战信息屏蔽的行为动机不仅来自市场，和市场机制天然蕴含的谋利冲动与淘汰压力，更将这种选择压力由经济市场扩展至政治市场「33」 ，从而使真实信息的生产具有了更强大的动力之源，使虚假信息的制造和真实信息的屏蔽行为不仅面临来自市场机制的抵制，更面临政治程序产生的巨大成本与风险，惩罚变得触手可及，对惩罚的预期也就显得真实可信。

　　五、现代行政公开制度在中国：有无可能、如何可能？

　　从治理的需要出发，当下中国的决策者已经深刻地感受到了公共信息屏蔽阻滞的弊病。「34」 同时，与所有后发国家的行政法治发展相似的是，在社会一面，政府也面临着公开立法上的巨大外来压力和持续不断升温的国内压力：一方面是加入WTO后来自国外政府与厂商的压力，另一方面，在国内，市场改革带来的经济决策权越来越转向民间，私人经济力量的增长也不断刷新政治参与的局面「35」 ，对政府信息获取提出愈益强烈的要求，要求分享长期为官僚所垄断的信息产权杯羹的呼声渐高。

　　虽然目的未必一致，但改革似乎在决策者和民众之间有了共识。「36」 然而，问题并不简单。从信息作为一种产权来看，现代行政公开制度实际上是对公共信息的产权的一种新的制度安排。在当下中国的公共信息制度安排中，官僚拥有最大最多的产权，是现行产权结构的受益者；改革现有模式，建立现代行政公开制度，必然构成对官僚利益的一部分或相当多的剥夺，实质是对现有的公共信息产权结构的重新调整。民众总体上将从中受益，而民众中不同的利益团体所得也将各有不同。从这个意义上，行政公开作为一种新的制度安排，能否在中国出现，是一个公共选择过程。对中国社会中的各种结构性因素的分析有助于观察它在中国的可能性。我们将考察其中不利的因素，包括中国以部门为代表的行政官僚本位的立法模式的缺陷、由于利益表达的组织化机制的缺损导致的立法受益者的力量分散、官僚集团的体系化的反对力量等。通过对中国社会的结构性障碍因素的分析和它对不同利益群体的影响，我们希望能对中国行政公开立法的形成路径做适当的预期，并分析在中国行政公开的“制度是如何形成的”。在中国实现行政公开面临的结构性困难中，除了前面已经分析过的新闻制度的缺陷外，在体系内的正式制度上也面临着深层的困境。鉴于对此的讨论涉及头绪颇多，而且学界也多有论述，这里只择其紧要者：