实际上，在一个“威权型统治”的模式下，治理者的需要与民众的需要之间往往貌合而神离、形似而实非，甚至凿枘不投。对信息公开领域而言，在治理者只希望找到更为方便有效的信息获取机制，以顺利进行统治；而对于民众，则渴望籍此实现对正式制度的更稳定的预期，以避免和减轻过于恣意的国家权力对自身的伤害。两者的目标虽有重合，实有距离。对于治理者而言，在这样的治理模式下，对行政信息是需要的，但对“行政公开”「61」 却未必是需要的，甚至其实是不需要的，因为威权型的治理其实质是反公开的，需要的是信息的对上如实传达，不需要的或感觉不到有必要的，是信息的对民众公开。所以可以认为，在这样的治理模式下，对行政公开并没有真正的需要产生，或真正感觉到对“行政信息公开”的需要。迄今为止，正式制度上对行政公开制度这一公共产品的设计，受到两种思路的规约：对于中央政府决策者而言，制定行政公开的规则，建立行政公开的制度，其目的是实现更有效的信息系统，摆脱下层官僚（在信息上）的控制与羁绊；而对于民众来说，则渴望以规则来实现公共信息的可接近性和可获得性，获得对正式制度在规则基础上的稳定预期，甚至藉此获得对行政权力一定程度上的控制。不难看出，对于还在预想中的这个制度，前者的解读和预期是治理维度的，重在行政的需要；后者的解读和预期则是权利维度的，重在私权的保护。因此以行政权力（虽然是最高行政权力）来制定将用来约束逻辑上包括它自身在内的行政权力的规则，这种放在某种话语背景下似乎颇难解甚至匪夷所思的奇怪做法，在中国的特定“语境”下却又显得那么自然而然而又顺理成章，因而毫不令人奇怪。

　　然而，历史的诡蹫和弄人之处却恰恰就在这里：迄今为止，至少从经验上看，似乎却还没有找到这样一种制度安排，（至少在公共信息的传播领域如此），它使决策者享受到真实信息的畅通无阻，却并不给民众实现真正的获取公共信息自由的机会。治理者与民众在公共信息获取上的目标似乎唯有“捆绑”在一起才能实现，治理与权利要在适当的平衡与配合中实现，合则两美，离则两伤，只许其中之一，使其不相兼容却好象只是空想。

　　从整个国家的治理而非政府角度而言，如何有效率地获得真实公共信息，克服官僚的“信息黑洞效应”，是关乎治平之道的大问题，而这正是传统中国政治治理中未能解决的问题。只是，如果统治模式整体上没有实现如韦伯所谓“理性化”和“去魅”，或者如黄仁宇所说转化为一种“数字化统治”或“技术性统治”「62」 ，对行政信息公开的真实需要实际上无从产生，谈论公开只能是一种奢侈。这也许正是中国行政公开建设的真正困难所在。

　　迄今为止，中国的治理模式转型还处在艰难的启动中，前路虽充满未知的变数，公开的脚步似乎已“在路上”。但令我们还无法放心的，倒不是她的姗姗来迟，只怕她的缺席和迷失方向。

　　注释：

　　1、《白虎通·巡守》引《尚书大传》：“见诸侯，问百年，命太师陈诗，以观民风俗。”《汉书。艺文志。六艺略》：“古有采诗之官，王者所以观风俗，知得失，自考正也。”另据研究者看法，“据《周礼。秋官司寇。小行人》载：秋官司徒府的官吏中有小行人，其职责之一是考察各邦国的礼俗政事等等。”韩养民：“中国风俗文化研究三千年”，《民俗研究》，1999年第2期，引自 //counter.wwwxs.533.net/index-a/index-a2.html

　　2、封建社会在中国起于何时，此为史学界争议问题。关于周之为封建的论述，详参见钱穆：《国史新论》，北京三联书店2001，页1-42.关于“官僚制”，按照韦伯的看法，官僚作为一种理性统治方式，主要是与治理“理性化”和“去魅”联系在一起，根据《经济与社会》一书，官僚制在三种治理类型下各有其特点，在法理型统治之下的官僚制“倾向于在实质上功利主义地对待他们的行政管理任务，以报效需要取悦的被统治者”马克斯﹒韦伯：《经济与社会 》，约翰内斯﹒温克尔曼整理，林荣远译，商务印书馆1997，上卷，页251.这种官僚制显然不是我们现在的官僚制特点。关于中国传统社会官僚制的特征，参见本文在注7中的分析。对此处的注释，感谢沈岿博士的提醒。