第三，新农村建设中发展民主的制度安排。新农村建设中发展民主的多中心维度，通过从农民、政府与社区三个层面的制度完善，来进行基层行政权与农民权益的制度构建。首先从农民发展层面的制度完善。实现农民发展权，通过制度安排提升农民自身能力是重要内容，主要包括参与的能力和分享成果的能力。法治农村是社会主义新农村的重要内容，因此农民能力的提高应在法治社会中进行探讨。在社会和谐价值理念下，人们会采取一种积极的方式，以法律思维，运用法律手段，主动维护社会公共利益，从而自然的维护了个体利益，马克思就曾说过，没有社会公共利益的实现，也就不能真正实现社会个体利益。农民文化素质的提高与职业技能的掌握是农民发展的重要条件，因此应加强农村教育公共产品的投入，完善农村教育体制，建立适应社会发展的现代教育体系，同时也应加强农村法律意识的培养，当然这是全方面，需要与社会其他部门的共同配合与协调，包括环境、法文化的培育等。其次从政府发展层面的制度完善。法治行政以依法行政为主要内容，政府某种程度上也属于理性人，但政府同时也是社会公共利益的代表，应在现代法治下维护农民权益，以促进社会利益和谐，从而产生社会和谐利益。以加强政府自身能力建设，提升政府的行政能力，来促进农民权益保护，这是现代发展中农民权益保护的一种全新理念。政府能力的提高包括自身内部提高与外部促进提高，主要可以从以下5个方面考究：一是政府人员素质的提高，建立以民为本的法治思维。二是政府内部管理制度的优化，促进政府内部各部门的协调合作。人治思想在我国传统文化中根深蒂固，我国行政人员也仍有人治的烙印，如在行政执法实践中，执法人员及其执法活动往往受到三种因素的干扰和冲击，即人情、金钱和权力。[8]（P238）人员的素质还应提升其法治意识，这也是法治行政的重要条件。同时，政府管理体制的改革与发展，也是促进政府能力提升的重要方面，形成政府各部门的协调合作。三是加强社会第三部门建设，与政府形成互动，强化政府能力。在广大农村地区，建立农民自治组织，对于建立农村公民社会具有重要意义。诸如农民协会第三部门组织的建立实际上意味着政府职能的转变，政府原来直接控管农村经济的职能部分转变为间接管理，第三部门承担农民自治的职能，而在现实中加强农村社区管理应具有更为重要意义。由农村社区来代表农民的利益与政府对话更加有效，其对话伙伴不仅可以是农村政府，而且可以是城市政府、省政府和中央政府，这种对话能很好促进农民利益的表达。对于政府来说，应坚持党的领导，变直接管制为间接管理，从而与农村社区，与社会第三部门形成良性互动。四是法治规范，强化行政程序与政府行为评价。依法行政应从注重实体法向实体化与程序法并重，促进政府行为规范化、程序化、民主化与科学化，以此保护农民权益。长久以来，我国经历了漫长的人治年代，人治思想已经深入人心，这也造就了一些政府行为的长官意志、以言代法，政府权力干涉农村自治，这某种程度上侵犯了农民权益，促进政府行为规范化、程序化、民主化与科学化，充分保护农民的合法权益，保护农民的财产权、人身权利，尊重农民的意志，并将国家的法律及政策落到实处。因此，应在不断完善实体法的基础上，不断建立和健全程序法，做到实体法与程序法并重，使政府行为不仅要有法可依，而且要依良法、善法而为。五是强化行政责任的制度控制。责任明确是权利运行的重要保障，农民权利与自由的实现，如果没有政府责任制度设计，无异于纸上谈兵，其权利也是一种施舍“与”恩惠“，是可以随时收回的，因此应强化政府行政责任，从消极防范向预先控制转变，包括从行政权利配置、行政决策、等全过程进行责任控制，而不是仅在问题出现后消极的追究责任。最后从农村社区发展层面的制度完善。农村社区具有区别于城市社区的自身特点，主要是指以从事农业生产为主要谋生手段的人口为主，人口密度和人口规模相对较小的社区，其具有人口密度低，同质性强，流动性强，风俗习惯和生活方式受传统势力影响较大，社区成员血缘关系浓厚等特点。[9]（P10-11）农村社区是农村自治的重要形式，而目前农村自治受行政权力干预较大”，越位“与”错位“现象严重。因此，应进行农村社区权力合理配置，在坚持基层党组织的领导下，农村社区治理从行政权力的单向制约向多元权力互动转变，从政府型主导逐渐向社会型主导转变，形成社区组织凭借社区公共权力对社区公共事务和公益事业进行组织与管理的活动，实现社区完全自治，完善农村社区的直接选举制度，从而达到”自我教育，自我管理，自我服务“的目的，主要可以包括以下基本自主权力：财务自主权、日常事务决策权、干部人事任免权、民主监督权、不合理摊派拒绝权、管理自主权。

　　第四，新农村建设中发展民主的运行环境。权利不可能单独存在，其与相应外部环境紧密相连，因此权利重构需要建立与其相适应的外部环境。在以发展促保障，以农民全面自由充分发展为核心的现代农民权益保护理念下，应进行环境的创新，包括经济、政治、社会、文化环境以及自然环境等。其一是经济环境。现代法治必须以市场经济为基础，按照市场规律配置资源，但同时必须明确农业的天然弱质性，决定了农业不能完全市场化，需要相应的制度倾斜，因此促进农民发展应适用非对称优惠原则，必须消除人为的制度障碍。其二是政治环境。民主政治是农民权益保护的重要基础，目前农民经济合作组织等各种形式的第三部门兴起，为农村民主进行了有益的探索，而在现实实践中，农村社区建设应是建设增量民主中的重要一环，以此促进政府、农民和社会良性互动。其三是社会环境。目前我国正处于社会转型期，城乡差距在逐渐拉大，农村社会在被逐步边缘化，因此加强农村社会发展，改变目前社会极化、社会排斥和社会断裂问题，优化农民发展的社会环境。其四是文化环境。社会发展需要相应的文化载体，在以发展权为核心的发展民主理念下，应形成农民权利为核心的现代法文化体系，特别是现代基层行政法文化的培育和发展。其五是自然环境的优化。人是自然生命物种的一种，人的发展必然与自然环境的发展紧密相连，经济高速发展的今天，必须改变传统的经济增长模式，而应寻求社会的可持续发展，因此人与自然的和谐发展，以自然环境的优化促进农民权利的实现是社会发展的必然要求。（来源：北大法律信息网）

　　「注释」

　　[1]郭道晖。论立法中的利益分配与调节[A].湘江法律论坛（第 2 卷）[C].湖南人民出版社，1998.

　　[2]李长健。论农民权益的经济法保护 ——以利益与利益机制为视角[J].中国法学，2005（3）。

　　[3]（英）阿马蒂亚？森。以自由看待发展[M].中国人民大学出版社，2002.

　　[4]Michael Niemann.Regional Integration and the Right to Development in Africa，Africa Human Rights and the Global System[M].Greenwood Press， 1994.

　　[5]武玉英。变革社会中的公共行政[M].北京大学出版社，2005.

　　[6]Migdal， Joe？lS. Strong Societies and Weak States： State- Society Relations and State Capabilities in the Third World[M].Princeton University Press，1988.

　　[7]肖金明。法治行政的逻辑[M].中国政法大学出版社，2004.

　　李长健·华中农业大学文法学院教授