改革开放三十年来，尽管技术精英在中国公共政策舞台上的作用变得日益重要，如果考察我国行政机构主要领导履历，却会发现他们的专业化程度并不高。时至今日，让没有任何经济知识背景的官员去管理金融，让多年从事冶金科研的人去管理药品监督，这类现象并不鲜见。而在行政机关的中层部门中，亦有相当的人员专业不对口，复转军人仍在中层管理人员中占据一定比例。

　　某种意义上，在中国的政治和行政之间，并不存在明确的分野，两者之间甚至达到了“水乳交融”的程度。政治是无孔不入的，它影响到社会生活的方方面面，影响到公共政策的形成和执行。[3]在这样的金字塔型权力结构中，尽管形式上个人和组织在由行政职权构成的共同体的外部，但实质上他们依然融入国家治理体系的末梢，成为附着于国家机器上的“笼中鸟”，这就决定了政府对他们进行管理时最有效的手段仍是内部性的。而由于其内部性，政府在面对雪灾、洪水、禽流感、SARS等危机事件时，往往有较为强大的动员能力，乃至超越既有法律框架和法律程序，通过命令-控制的手段实现行政目标。

　　另一方面，中国的官僚体制下，也存在着形式主义、文牍主义、神秘主义等弊病。例如会议过多，以至于有官员戏称我们“不是在会场，就是在去会场的路上”； [4]文牍主义表现为机关内部层层的审批、汇报、批复、会签，也表现为相对人要填写各种各样的表格去申请许可、报告相关信息和变更情况，这增加了行政运作的成本，阻滞了行政效率，也为相对人带来了沉重的负担；神秘主义则表现为决策更多是自上而下式的，下级部门以及本部门中下级官员更多是在贯彻实施上级及领导的决策，事先无从知晓政策的重心以及领导人的关切，而相对人更无法获得决策信息中所隐含的内容，也无法获得相应的文件资料。为此，能否重塑机关文化，简化行政流程，确立对法治和程序的信仰，将成为制约行政程序立法的重要因素。

　　（二）技术精英治国的迷思

　　在西方学术界对行政和行政法的讨论中，常常会涉及“技术精英治国”（technocracy）一词。该模型假定行政机关是由技术精英统治着，假定专业化的行政机关在知识和信息上都有着自己的优势，认为它可以更好地整合信息和技术资源，超越私人利益而为了“公共利益”制定标准，从而矫正因信息不对称和外部性所带来的政府失灵。[5]

　　在中国，技术精英在行政管理过程中发挥的作用日益增加。《中华人民共和国公务员法》第11条第6项规定，公务员要“具有符合职位要求的文化程度和工作能力”。目前我国行政官员的专业化程度正在不断提高。例如，药品监督系统的公务员多为药学、医学、生物、化学等相关专业背景，商务系统公务员多为国际贸易、财会、外语等相关专业背景，博士、硕士以及有海外留学背景等高学历在行政机关的比重也日渐增高。