但这些具有较高素质、较强专业背景的人员，不一定就是或者就始终是相关领域的“精英”。也许在年复一年的机关工作里，他变得更为熟悉相关的政策法规和工作流程，更为熟练于文书案牍工作，而很难继续跟踪专业领域的前沿动态，对专业实践中的问题越来越有一种雾里看花的“隔膜”感。

　　强调技术精英治国的危险可能在于，会更为注重行政的实体目标和政策结果，而对公共政策的形成程序以及蕴含其间的不同利益表达殊少关切。法律人在中国行政体系中更多地扮演着幕僚的角色，而未能发挥更为重要的地位。在日本公务员体系中法科毕业生占据有很大的比重，升迁的可能性也很大，甚至被人讥讽为“法科万能”。[6]法律人在中国行政体系中则更多分布于法制部门或其他辅助性部门。我国目前中央政府部门法制机构名称有法规司、政策法规司、法制监督司等类型，下设处室2至5个，法制机构人员编制为5至24名不等，有时法制机构还承担着政策研究和体制改革研究的功能。在基层各级政府法制机构中，往往存在人员偏少，法律素质偏低，机构不健全的现象。因此，法制机构无法取得其在法制社会应有的地位和影响力。相对于有专业技术的行政部门和官员而言，法制机构和法制官员每每处于相对弱势的地位。

　　因此，以技术精英为本位的政府，很可能游走于政治权威和科技迷思的两极之间，使法律体系和法律程序成为实现政策目标的工具，使法律的程序理性遭到无情的挤压。而这也将成为掣肘我国行政程序立法进程的深层次因素。

　　（三）政企关系对政策形成和法律程序设计的影响

　　自古以来，工商业在我国社会阶层中处于较低的地位，“卑之曰市井，践之曰市侩，不得与士大夫为伍。”[7]在中华人民共和国成立后，企业成为国家在基层的控制组织，成为国家体制分支上的一个系结，国家通过这个系结把权力深入基层，以实现自上而下的统一规制。而今天，企业特别是大企业有可能凭借在人力、财力和物力方面的优势，以及对信息的支配地位，施展“经纶手”来“俘获”政府，让自己在市场竞争中获得比较优势。

　　今天，一些大型跨国公司着力培育和中国政府规制机构的良好关系，乃至试图发展和维持和官员之间良好的非正式关系，它们甚至会资助政府部门进行公共政策议题、法律修改方面的研究，资助政府部门的公务员培训。相应地，在拟定新的法律规则和公共政策时，这些跨国公司也获得了更多的意见表达机会。它们密切关注中国政府规制的进展，关注未来会出台怎样的法律法规，改革发展的趋势是怎样的。它们有较为稳定的渠道，去向政府部门反映自己的见解。

　　因此，在公共政策形成过程中，以跨国公司为代表的大企业可能占据更为优势的地位。如何捍卫中小企业在政策形成过程中的利益，保障决策程序的公正和实体内容的妥当，就成为行政程序立法所面临的现实挑战。为此，应当规范决策程序，加强对决策者的监督管理，禁止行政官员和企业代表就未决的政策事务进行非正式讨论，以保证规制政策的形成不为特殊利益所左右。