被告在行使行政职权时,必须严格在其职权范围内进行.法律,法规或其他规范性文件没有授予其某项职权的,被告就不能行使.广义的规范性文件,应当包括法律,法规,规章及其他规范性文件.但笔者认为在行政诉讼中的规范性文件应当从狭义,即只包括规章及其他规范性文件.因为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定:人民法院审理行政案件,依据法律,法规.在现实中,法律,法规有一整套公示,公告制度,是为广大民众所知晓或者应当知晓的,当然人民法院对此更加了解,不需要被告提供.而规章虽然也应当列入社会公知领域为广大民众知晓,但实践中我国没有统一的行政规章公示,公告制度,现实中人民法院都很难掌握各部门的行政规章,更还要说行政相对人.因此需要分管各个领域的行政主体,即行政诉讼的被告予以提供,以供法院参照适用.至于其他规范性文件则更是如此.

　　这里还需要阐明一个观点,被提供的规范性文件不能算是证据.我国三大诉讼法规定的证据类型里均没有规范性文件这一类.笔者认为行政诉讼法将其与被告应当提供的证明事实的证据列在一起是基于立法技术上使法律条文产生某种程度的连贯性考虑,而不是有些学者认为的要将规范性文件"作为证据来规范".

　　第二,行政诉讼法规定被告应当在法定期限内向法院提交证据材料,也是为了实现"以法治国","依法行政"这一大的目标.这要求被告不仅仅要承担举证责任,而且因其收集证据的在先性,要求其应当在较短时间内承担举证责任.

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条的规定:被告应当在收到起诉状副本之日起十日以内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料,并提交答辩状.司法解释的有关部分细化为提交的有关材料包括所有的证据和规范性文件.这些规定的目的显然仍是从规范被告行为的角度考虑的.被告作为行政主体,手握国家行政职能的权力,在作出具体行政行为之前就应当已经具备所有的证据材料和规范性文件.十日的时间已经足以使被告从容地整理这些材料.如果时间留的过长,可能会使行政主体事后补证更有可能,不利于从多个角度对行政主体进行监督和制约.同时也与经济诉讼的原则有悖.因此,规定行政主体在作为行政诉讼的被告时在合理时间内提供证据材料是必要的和适当的.

　　第三,行政诉讼法规定被告在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据也是必要的.

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条的规定,在诉讼过程中,被告(及其代理人)不得自行向原告和证人收集证据.根据有关行政法律法规,被告在作出具体行政行为时应当有确定的事实根据及明确的法律依据,否则具体行政行为就失去了基础.而确定的事实根据必须事前就已经有充分的证据能够证实,如果被告在诉讼进程中才开始收集证据,说明其作出具体行政行为时的事实根据尚处于一种不确定的模糊状态,其作出的具体行政行为的合法性就值得怀疑.如果允许被告在诉讼过程中收集证据,显然不利于对被告在诉讼过程中收集证据,显然不利于对行政主体的行为进行监督和规范,不利于"以法治国","依法行政"等一系列政治,法律目标的实现.

　　五,被告应当为其作出具体行政行为时所采用证据的真实性负责.有关这一点行政诉讼法律体系中并没有体现,这不失为一项缺陷.

　　因为司法实践中一直存在一种争议,那就是行政机关在作出具体行政行为时对有关资料的审查义务问题.有种意见认为行政机关只作形式审查,只要有关资料的格式,种类,数量符合要求即可,不必审查资料的真实性.笔者对此持反对意见.行政机关在作出具体行政行为时,必须对事实进行确认,而确认事实必然要依靠客观,真实,完整的资料――也就是认定事实的证据.如果没有实质性审查,那证据资料的真伪无法辨别,事实也就无法确认,从而具体行政行为的作出也就没有了确定的事实基础,这样必然导致具体行政行为正确性,合法性的不可知,违背了法律的要求.比如在颁发的具体行政行为作出时,如果行政机关不考虑行政相对人提供资料是否真实,那任何人都可能伪造资料去取得证照.但在司法实践中,行政机关动辄以"不进行实质审查"为由来推托责任,而人民法院有时出于维护行政机关脸面或者其他考虑,也经常以"没有法律,法规规定被告应当进行真实性审查"为由作出有利于行政机关的裁判.所以笔者认

为应当将"行政机关(或被告)提供的证据被人民法院确认不是真实的,即使该不真实的证据系行政相对人提供,也应当认定被告举证不能".明确写进行政诉讼法律文件中,以利于现实操作性的增强.

　　六,在被告不承担举证责任或者不能完成举证责任时由其承担不利后果有利于规范行政机关的行为,也有利于使社会秩序走向一个良性循环的发展轨迹.

　　这里的被告举证应当人广义理解,即包括被告提供证明事实的证据,也包括被告提供其所适用的规范性文件.如果被告不能完整,真实地提供证明不治之症的证据,则人民法院会以被告举证不能对其作出的具体行政行为作出撤销,变更,以及判令重新作出具体行政行为的处理.如果被告不能提供其作出具体行政行为依据的规范性文件;或者提供的规范性文件不合法,不适宜;或者被告错误适用了有关的规范性文件,则人民法院也会分别情况作出撤销,变更以及判令被告重新作出具体行政行为.