(二)比例原则的内涵
　　一般认为，比例原则源于正义的请求，在保护与平衡的意义上对个人利益与公共利益仔细进行斟酌，要求行政主体的行政活动在合法的范围内注意合理的比例和协调。比例原则是一个广义的概念，它包括了三个次要概念：适当性原则、必要性原则、均衡性原则。
　　1，行政措施对目的的适当性原则。即行政机关所采取的方法，应有助于目的之达成。亦即其选择的手段，必须是能够达成行政目的之手段，否则即为违法。适当性原则就是要求行政机关所选择的手段能切实完成立法者的预期目的。换言之，行政行为之作出应符合其目的之达成，而不得与目的相背离，否则便丧失其合法性。
　　2，最少侵害的必要性原则。行政主体在面对多种适合达成行政目的的手段可供选择时，应选择对行政相对人利益限制或损害最小的手段。这就要求行政主体在依法限制相对人的合法权益、设定相对人的义务时，应当全面考虑各种因素，对各种利益进行权衡，尽量使相对人所受的损失保持在最小范围和最低程度。必要性原则是比例原则的核心内容。
　　3，禁止过分的均衡性原则。即行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所追求的行政目的之价值，两者之间必须合比例或者相称。换言之，目的与手段之间仅符合适当性、必要性的要求还是不够的，由于行政行为的实施不可避免地会引起双方甚至多方利益的冲突，因而必须在价值层面进行考量与权衡。这就要求行政主体即使依法可以限制相对人的合法权益，设定相对人的义务，也不应当使相对人所受的损失超过所追求的公共利益。均衡性原则要求行政机关不得恣意妄为地行使裁量权，为达成“目的使手段正当化”，行政机关有义务在公共利益和个人利益之间予以平衡。
　　在以上三个子原则中，适当性原则要求手段有助于目的实现，必要性原则要求实现目的的手段是最小侵害的，均衡性原则是通过对手段负面影响的考量，要求目的本身的适当、不过份。总而言之，比例原则的这三项子原则分别从“目的取向”、“法律后果”、“价值取向”上规范行政权力与其行使之间的比例关系。三者相互联系、不可或缺，构成了比例原则的完整而丰富的内涵。
　　
　　(三)比例原则的价值
　　首先，比例原则是公平与正义的具体化。有助于正义价值的实现。正如古希腊先哲所言：“公正，就是合比例：不公正，就是破坏比例。”用破坏性极大的行政手段仅获得极小的行政目的，这实际上是对社会资源的浪费，尤其是在现代社会，自由与民主是人类追求的终极目标，行政权力的设置和行使也是为了人人更好的实现这一目标，所以行政权力对人的权利和自由的影响必须是适当的、合理的，追求一个最大效率的平衡点。同样，评价某一法律是良法还是恶法，也有赖于以比例原则衡量其正义价值。
　　其次，比例原　1，自由裁量行为在行政处罚中显失公平，具体表现为畸轻畸重。在执法实践中，工商行政管理法律法规都赋予工商部门根据权力的目的自由判断行为条件、自由选择行为方式，对行政相对人采取合理处罚措施，做到标准基本统一，结果基本公正。但由于行政行为的具体作出者在理解法律方面的局限性以及受一些不良外部因素的影响，在行使自由裁量权时，往往发生自由裁量超过一定标准，超出一定范围、种类。出现畸轻畸重的现象，造成行政自由裁量权的滥用。