应该看到，社会救助制度是与一个社会中的基本经济制度和公共管理组织体系密切相关的。过去的集体经济体制解体以后，社会救助制度必须要有根本性的创新。尤其是近年来随着农村的税费改革，以及取消农业税以后，许多地区的农村基层组织体系事实上已经不能承担社会救助等社会服务职能。因此原来设计由农村基层组织负责的社会救助制度不得不改变为由政府承担的社会救助制度。这一制度转型的过程从20世纪80年代就开始了，但在最初阶段里发展比较缓慢，因而导致农村社会救助制度在过去较长的时间里一直不完善。虽然在最近几年里随着政府对农村社会发展重视程度的提高，相继出台了农村五保户制度改革和新的农村医疗救助制度，普及了农村特困户救助制度，并且在部分地区建立了农村居民最低生活保障制度，但是目前存在的一个关键问题是，是否应该尽快普及农村居民最低生活保障制度。近年来不少研究者从各种角度论证了建立农村低保制度的必要性，[3][4] 部分省市也相继建立了这一制度，但目前中央政府仍然没有确定在全国范围内建立对农村居民最低生活保障制度。笔者认为，农村居民基本生活保障制度是农村社会救助体系的核心制度之一，这一制度的缺失意味着农村生活救助体系是残缺的，这将严重影响农村社会救助制度的完善和功能的正常发挥。

　　要推动农村生活救助体系的完善，目前需要解决几个方面的问题。首先，研究者和决策者都应该更加清除地认识到建立和完善农村生活救助体系的目标和意义，尤其是要明确农村生活救助体系在当前我国社会发展总体目标下的意义;其次，应该清楚地看到在当前和今后一个时期中建立和完善农村社会救助的经济与社会条件已经发生了很大的变化，我们已经不可能再回到原来的集体经济模式下的社会救助制度，在目前条件下建立和完善农村社会救助体系事实上是要实现农村社会救助制度的转型;再有，建立和完善农村社会救助体系必须首先确定一些基本的原则，并在此基础上选择合理的社会救助模式，并探索适合我国农村特点的，具有长期可持续性的制度安排。本文以下的内容将围绕这些问题展开讨论。

　　二、建立和完善农村社会救助制度的基本目标

　　与其他重要的社会制度一样，农村社会救助制度的建立与发展首先需要有明确的目标。任何一项社会保障制度的建立与发展都有个人和社会两个层面的目标。社会保障制度在个人层面的目标是指任何一项社会保障项目都是要为社会成员提供某种基本保障;而其社会层面的目标是指任何一项社会保障制度的发展都要服从政府在特定时期基本的政治与经济等方面的战略目标。虽然从社会保障制度的一般意义上看，个人层面的目标应该是更基本的，但由于个人层面的目标具有较大的弹性，并且由于社会保障是一项具有重要经济和政治意义的制度，因此各国政府在考虑其社会保障发展规划时其社会层面的目标往往受到更多的重视。