三、

　　合法行政是构成依法行政原则的前提和根本。在行政法理上，合法行政原则包含以下几个方面的具体要求：（1）行政权的享有必须要有法律依据，即表 现为法律所规定的享有的行政职权和行政职责；（2）行政权的行使必须符合法律的规定，包括法律对行政主体的权限规定、对行政行为的实体内容的规定 和程序的规定；（3）违法的行政行为应当无效或被依法撤销、确认违法；（4）行政违法者必须承担相应的行政法律责任。合法行政原则体现在具体的行政管理和 行政服务生活中即表现为对行政行为的合法性要求，即行政行为应当符合合法构成要件。在行政法学理论上，行政行为的合法构成要件主要有行为主体合法、行为权 限合法、行为内容合法、行为程序合法和行为形式合法等五个要件。6

　　行政行为的合法构成要件是人民法院在行政诉讼中，审查被告行政行为的主要内容，被诉一旦不能同时满足上述五项要件要求，将被人民法 院依法撤销或确认无效。国家计委药品政府定价一案中，当事人对政府定价行为的行为主体、行为权限及行为形式的合法性没有争议，一审法院已经审理查明：“根 据《价格法》的规定，被告是负责全国价格工作的价格主管部门，其有权依法按照政府定价的权限和范围实施政府定价行为。”但定价行为的内容和程序则是本案 原、被告争议的焦点。

　　对行政行为内容的合法要求主要体现在两个方面：（1）行政行为所认定的事实清楚、正确，证据充分；（2）适用的法律依据准确。在国家计委药品政 府定价一案中，国家计委对原告作出的定价行为依据了三个主要法律事实，一是“原告生产的贝立德氧氟沙星药品符合有效性和安全性明显优于或治疗周期和治疗费 用明显低于其他企业同种药品、且不适宜按照《政府定价办法》规定的一般性比价关系的条件”。据此，根据国家计委《药品定价通知》第一条的规定，原告可以申 请单独定价7 .对于被告这一事实的认定及法律依据的适用，原被告没有异议，被告也正是基于这一法律事实，首先肯定了原告提出的单独定价的申请，并将原告生产的药品区别 于一般市场出厂价格0.4元/片的定价（高于该类药品政府统一定价）。二是“原告生产的贝立德氧氟沙星片属于仿制药品”的事实，并以《政府药品定价办法》 第六条为法律依据，将原告的仿制药品与日本第一制药和上海信谊药业生产的原研制药品相区别定价。但一审法院认定：被告将仿制药品与原研制药品进行比较的法 律依据不足。《政府药品定价办法》第六条规定：“区别GMP与非GMP药品、原研制与仿制药品、新药和名优药品与普通药品定价，优质优价。其中……已过发 明国专利保护期的原研制药品比GMP企业生产的仿制药品，针剂差价率不超过35%，其他剂型差价率不超过30%.”因此，被告在没有证据证明日本第一制药 和上海信谊药业的原研制药品未过专利保护期的事实情况下，适用该条将二者区别定价是没有事实依据的，属于适用法律错误。对此，二审法院也认为“国家计委在 确定同类药品差价时考虑的一些因素缺乏根据”。三是原告生产氧氟沙星的成本事实，被告通过比较北京双鹤药业的氧氟沙星仿制药品生产成本来审查原告提出的生 产成本资料并最终作出定价的，但被告在比较中承认了两者生产成本存在差异的事实。