关于劳动教养的性质，长期被定位为“强制性教育改造措施”。一种权威性的解释是：“从性质上说，劳动教养是一种行政措施，不属于行政处罚”。[39]或者说，“是强制性教育改造的一种行政措施”。[40]这种定性也许渊源于下列依据：

　　——1982年1月21日由国务院转发的公安部制定的《劳动教养试行办法》第二条规定：“劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”

　　——1992年8月10日由司法部公布的《劳动教养管理工作执法细则》第二条规定：“劳动教养机关对劳动教养人员按照”教育、感化、挽救“的方针，实行强制性的教育改造。”

　　但是，也有不少学者持不同意见。特别是《行政处罚法》出台之后，有更多的人认为：劳动教养是针对轻微违法犯罪行为而且又不够刑事处罚的人进行的一种最严厉的行政处罚，其限制人身自由的时间远远长于行政拘留。[41]不仅学者，我国官方的文件也表明过这一观点。1991年11月国务院发布的《中国的人权状况》（Human Rights in China）白皮书 [42]中“关于劳动教养及被劳动教养者的权利”部分对劳动教养所作的解释是：“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”。我们的观点是：

　　第一，劳动教养属于行政处罚。

　　劳动教养的性质是什么，不应看我们怎么给它定性，而应看其本身的客观属性是什么。从其本身的属性上看，有两点是非常明显的：1.它以被教养人的违法行为的存在为前提，对无违法行为人是不得实施劳动教养的；2.它具有明显而最为严厉的惩罚性。我们很难想象会有人情愿选择1至3年的劳动教养，而不愿选择1至15天的行政拘留。如果我们执意把劳动教养视作“教育措施”，这如同我们执意剥夺一个人的财产而又对其说“这是保护你的财产”一样具有逻辑上的荒唐性。

　　第二，劳动教养属于“其他行政处罚”。

　　劳动教养不是行政拘留，而是比行政拘留更为严厉的行政处罚；在《行政处罚法》第8条所设定的6种行政处罚种类中没有劳动教养，因而劳动教养属于，也应当属于“其他行政处罚”。

　　正因为如此，我们应当将劳动教养工作纳入到《行政处罚法》的法制轨道内进行，除非某一天劳动教养制度被取消。[43]

　　五、行政法规以下的规范所设定的“其他行政处罚”