第二，行政行为性质不同。作为行为是指行政机关针对相对人的违法行为，经过一定的行政程序，作出的能够引起一定法律后果的行为，是行政机关的积极行为：不作为行为是行政机关应为而不为，没有经过任何行政程序，是行政机关的消极行为。

　　第三，人民法院审查的内容不同。作为的行政案件，人民法院审查行政机关作出的具体行政行为的合法性；不作为的行政案件，人民法院审查相对人适法行为是否合法有效。

　　第四，裁判结果不同。对作为的行政案件人民法院根据不同情况可以作出维持、撤销或变更的裁判；对不作为的行政案件则是判决驳回诉讼请求或判决限期作为。

　　由于不作为行政案件性质的特殊性，决定了它无法适用举证责任倒置原则。而应由相对人承担举证责任，即相对人必然提供能够证明自己主张成立的全部证据，如果拒绝举证或证据不充分，经人民法院调查收集也不能得到时，相对人就承担败诉的后果。

　　根据一般证据规则，如果一方当事人提供了证据，即使这些证据是虚假的，但另一方当事人提不出足够推翻这些证据的反证，法院又发现不了证据的疑点，那么提出证据的一方就有可能获得胜诉。因此当事人为了胜诉，在自己力所能及的范围内，往往积极主动提供证据给适用相对人举证提供了可能性。

　　2.不作为行政案件实行相对人承担举证责任具有十分重要的意义。

　　我国《行政诉讼法》第32条关于举证责任的规定，仅仅局限于行政机关作为的案件，而对行政机关不作为的案件则没有明文规定。而对《行政诉讼法》第11条规定的人民法院8 项受案范围中属于行政机关不作为的情况有3项。在现实生活中不作为行政案件所占比例比较大， 司法实践中，由于对这类案件应由谁负举证责任，做法不统一，有的实行相对人承担举证责任，有的实行谁主张谁举证原则，有的实行被告的行政机关承担举证责任，于是造成执法混乱，违背严肃执法的精神。因此，从立法上确认相对人承担举证责任是完善行政诉讼法，健全社会主义民主和法制的需要。

　　人民法院审理不作为行政案件主要是审查相对的适法行为，而相对人的适法行为是相对人作出的，只有相对人才能提出证明其适法行为是否合法的证据，法律规定相对人举证责任制度会促使承担责任的相对人对自己的主张积极地提供证据加以证明，如果提不出证据将承担败诉的后果。这样做有利于保护相对人的合法权益不受不作为行政行为的侵犯，有利于调动相对人配合人民法院解决纠纷的积极性，防止无理缠诉，减轻人民法院的工作负担。

　　在不作为行政案件中，如果由行政机关承担举证责任，作为被告的行政机关必须从自己掌握的事实和法律角度提出证明相对人适法行为无效的证据。而在行政诉讼中又不允许被告及其委托律师在诉讼期间向原告和证人取证，客观上造成行政机关所举证据不足，要有败诉的后果。法律上设立相对人举证责任制度，对防止行政机关官僚主义，不履行法定义务采取消极的不作为行为和侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，对行政机关提高法制观念，积极发挥管理职能，改进工作作风，增强工作责任心，依法行政，无疑都具有十分重要的意义。

　　3.相对人举证责任制度的特点

　　第一，相对人所举的证据是证明其适法行为合法有效的证据。相对人适法行为是相对人行为的一种，是指相对人旨在引起行政法律后果的行为，属于行政行为的前提条件。例如：行政诉讼法第11条规定的受案范围中的第4、5、6项相对人申请行政机关颁发许可证和执照， 申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责和认为行政机关没有依法发给抚恤金等均属于相对人的适法行为。而作为的行政案件中，行政机关所举的证据是证明其具体行政行为合法的证据。

　　第二，相对人所举的证据是在行政程序发生前获得的，因为不作为行政案件的实质就是行政程序没有进行，而相对人要求行政机关进入行政程序，作为的行政案件，行政机关所举的证据是在行政程序阶段获得的。

　　第三，相对人举证责任要求相对人提供证据证明事实。而这些证据既包括实体方面的也包括程序方面的，既包括事实证据也包括法律证据，还包括向人民法院提供有关的证据线索。在不作为的行政案件中，相对人主要举出其适法行为有效的证据，包括以下几个方面：1.主体合法的证据。2.意思表示真实完整的证据。3.内容和目的合法的证据。4.符合法定程序的证据。5.符合法定行为形式要件的证据。6.行政机关违法不作为的证据。7.符合行政诉讼法受案条件的证据。

　　行政诉讼中的举证时效问题

　　我国的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》对当事人的举证责任行为没有在时间上给予限制。在刑事诉讼的整个过程中均可以取证、举证，法院认为事实不清、证据不足的，可以退回检察机关补充侦查。民事诉讼的当事人在整个诉讼过程中对自己的诉讼主张也可以不断地举证，而不受审级的限制。与《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》不同的是，我国《行政诉讼法》第33条关于“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”的规定，对被告的取证行为给予了时间上的限制，即原则上只能诉前取证。

　　最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第30条规定，被告在第一审庭审结束前，不提供或者不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的，人民法院可以依据行政的诉讼法第32条和第54条第2项的规定， 判决撤销被诉具体行政行为。可见，根据最高人民法院的司法解释，被告应当在第一审庭审结束之前，向人民法院提供证据，在这之后提供的证据没有证明效力。这样规定主要是为了防止被告利用第48条缺席判决的规定，来规避第33条的规定，以期在第二审程序中取得有利地位，从而逃避责任。具体而言，当行政机关在没有证据的情况下对原告作出裁决，原告起诉后，被告无法举证，而第33条又规定诉讼中不得自行向原告和证人收集证据，于是拒不到庭应诉，避开法院收集证据，而当法院作出缺席判决后，被告不服上诉，并将其在一审审理期间收集的证据提供给二审法院，从而导致二审法院审理困难，带来被动局面。法律对举证时效问题作出规定，就可以有效的防止上述情况的出现。

　　举证责任制度是行政诉讼中一个重要而复杂的问题，直接关系到行政诉讼法目标价值的顺利实现。随着司法实践的不断发展和立法经验的不断积累，举证责任制度将得到进一步的完善。