谁主张，谁举证，是英国司法审查的基本举证规则，具有很大的合理性、规律性。主张者不能令人信服证明其主张，或双方举证势均力敌，两种情况下，主张者负败诉责任。因此，在英国，许多情况下，原告和被告举证责任分担一致，地位平等[8].

　　行政机关对行政相对人实施影响行政相对人人身自由和财产权利的行政行为，如行政处罚和时，行政机关承担严格的证明责任。“英国行政机关对于其所实施的影响公民人身自由和财产权利的行政行为，负有严格的举证责任。因为按照英国的法律理论，任何行政机关及其工作人员无权干涉英国公民的自由和财产，除非他能在法院证明其行为的合法性。例如行政机关以某公民在某个时间内非法进入某一禁区而拘禁该公民，该公民提出他在该时间内并未进入该禁区，但他提不出该公民在该时间内他在何处作何事的任何证据，而行政机关也提不出该公民在该时间内进入该禁区的证据。法院据此认为行政机关的拘禁行为是违法越权的，从而撤销行政机关的拘禁决定，命令行政机关释放该公民。”[9]

　　行政相对人指控行政机关滥用职权或玩忽职守，行政相对人承担证明责任，包括说服责任，即双方举证势均力敌时，行政相对人败诉，行政相对人不能令人信服地证明行政机关滥用职权或玩忽职守时，也承担败诉责任。

　　(五) 我国关于行政诉讼证明责任分配的规定

　　我国关于行政诉讼证明责任主要规定在行政诉讼法和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》两个法律文件中。这些规定的主要内容有:

　　第一，被告行政机关在行政诉讼中承担证明责任。我国行政诉讼法第32条规定:“被告对作出的负举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条规定:“根据行政诉讼法第32条和第43条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”

　　第二，原告承担初步证明责任和特殊事项的证明责任。《行政诉讼证据若干问题的规定》第4条规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”这就是原告的初步证明责任，即应当证明自己符合行政诉讼法所规定的起诉条件。依据《行政诉讼证据若干问题的规定》，原告承担特殊事项的证明责任有两项:(1)在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。(2)在起诉被告不作为的案件中，承担证明其曾经提出过申请的事实的证明责任。

　　第三，人民法院有权要求当事人提供证据和补充证据。《行政诉讼证据若干问题的规定》第9条规定:“根据行政诉讼法第34条第1款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。”

　　二、我国学者关于行政诉讼证明责任分配的主要观点

　　行政诉讼法出台后，我国学者针对行政诉讼证明责任进行了大量研究，归纳起来，主要有以下观点:

　　一是认为行政诉讼证明责任分配原则是“谁主张谁举证”。姜明安教授和刘善春教授就持这种观点。虽然他们都认为行政诉讼采用“谁主张谁举证”，但提出观点的原因则不尽相同。姜明安教授认为，行政诉讼主要审查具体行政行为的合法性，而具体行政行为由行政机关作出，由行政机关承担证明具体行政行为合法性的责任，这就是“谁主张谁举证”[10].刘善春教授则认为，“行政诉讼实行谁主张、谁举证，其主要原因在于:在行政程序中，谁主张、谁举证。在行政程序中，当事人和行政机关各负举证责任，将各负举证责任的行政行为移到法院，仍各负举证责任。行政诉讼或司法审查的初审程序是行政程序，在'初审'中负举证责任，在'上诉审'中，举证责任不可能免除。即如果当事人在行政程序中主张权利或反对行政机关的主张，在行政程序中要积极完成举证责任，而行政机关驳回了当事人的主张，当事人诉诸法院仍主张行政程序中主张的权利或反对行政机关的行政行为，即行政程序的举证责任自然延伸到诉讼程序。对被告来讲，行政机关在行政程序中负有举证责任，在诉讼中也负有举证责任。申诉人或原告对行政行为的违法性证明，不仅具有积极性，而且具有比较优势。相反，被告对行政行为的合法性证明，具有积极性，也具有比较优势。[11]

　　二是认为行政诉讼由被告行政机关承担证明责任。高家伟教授认为，“根据《行政诉讼法》第32条的规定，对具体行政行为是否合法的举证责任由被告承担，原告不负举证责任。”[12]

　　三是认为行政诉讼由被告行政机关承担主要证明责任，原告承担次要证明责任。方世荣教授认为，“在行政诉讼中，对具体行政行为的合法性由被告承担举证责任;对具体行政行为以外的问题，谁主张、谁举证。……比如，原告在提起行政诉讼时，必须举证证明具体行政行为的存在;对依申请的行政行为，认为行政机关没有履行职责而起诉的，原告必须证明自己已经根据法定程序提出了申请;被告认为原告的起诉超过期限的，由被告承担举证责任;原告提起行政侵权赔偿，就必须证明损失的存在等等。”[13]

　　四是认为原告在行政诉讼中不承担说服责任，但承担相应的举证责任。湛中乐教授认为，“引入证明责任的概念，进行说服责任与举证责任的区分，在行政诉讼中，说服责任的承担者始终是被告，而原告所承担的仅为举证责任。二者在证明标准方面有不同要求，前者的要求更高、更严格，而后者通常只要求有表面的、初步的证据即可。”[14]

　　五是认为行政诉讼证明责任的分配应当引入“价值衡量的方法”，通过“经济分析”和“利益衡量”的方法来确定证明责任。何海波博士认为，“我国《行政诉讼法》'一刀切'地规定由被告对其所作的具体行政行为的合法性承担举证责任，并要求一律做到'证据确凿'……诚然，在多数情况下，由行政机关对自己的行政行为所依据的事实承担举证责任是合理的。……但总体上，这样规定在理论上过于粗糙，在实践中过于'死板'.……由于具体情形的异常繁复和千变万化，举证责任的分配看来不可能找到一条放之四海而皆准的标准，或者找到一套能够以不变应万变的规则体系。在许多情况下法律没有明确规定或者依法律的字面规定处理将导致不合理结果，还需要法官根据具体案情，权衡各种利益和法律价值，确定具体案件应当适用的规则。”[15]