(三) 第三人的证明责任

　　第三人参加行政诉讼，依法有权提出自己独立的主张，为证明其主张提供相关证据。有一种观点认为，“第三人在行政诉讼中举证的证明对象是其与被诉具体行政行为之间利害关系中的利益主张，而不是被诉具体行政行为的合法性。”[18]笔者认为，第三人提供证据的证明对象包括程序性事实和实体性事实。程序性事实是第三人与被诉具体行政行为有利害关系的事实，第三人参加行政诉讼的条件是其与被诉具体行政行为有利害关系，它要获得第三人资格，必须证明其与被诉具体行政行为有利害关系。在实体性事实方面，第三人的证明对象与原被告的证明对象一样，仍然是具体行政行为存在的案件事实。

　　对与被诉具体行政行为有利害关系的程序性事实，第三人独立承担证明责任。对具体行政行为依据的案件事实，第三人与原被告根据法律规定分担证明责任。由于第三人对被具体行政行为所享有的利益极有可能与原告或被告的利益趋同，表现为利益局部或整体与原告或被告重合。因此，第三人提供证据，在很大程度上会支持原告或被告的主张，在行政诉讼程序中，减轻或免除原告或被告的证明责任。

　　(四) 行政程序性事实的证明责任

　　行政程序性事实应当由谁承担证明责任，这也是一个有争议的问题。“对于程序性的待证事实，应采取谁主张谁举证的原则。”[19]“行政机关在行政程序运作过程中的主导地位和谁主张谁举证的基本举证责任规则，使得被告行政机关对行政程序性问题承担举证责任成为必然。”第二种观点认为行政机关承担证明行政程序性事实的证明责任符合谁主张谁举证的基本举证规则，这一推断是不成立的。如果按照谁主张谁举证的规则，是完全不可能推论出仅由行政机关承担证明责任的。对于行政程序性事实，原告有时是应当承担证明责任的，如原告曾经提出过申请的事实就应当由原告承担证明事实。再如我国行政处罚法规定，对于一些严厉行政处罚，当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出，对当事人提出听证要求的事实，不应当由行政机关承担证明责任，而应当由当事人承担证明责任。

　　对于行政程序性事实，原告和被告都可能承担证明责任，证明责任分担的基本规则是“谁主张谁举证”。并且应当采用，“提出主张的人有证明责任，否定的人无证明责任”的规则。

　　四、我国行政诉讼证明责任分配规则

　　由于我国行政诉讼法规定行政机关对具体行政行为的合法性负证明责任，我国大量学者认为，行政诉讼应当由被告行政机关承担证明责任。近年，也有部分学者对此观点进行了反思，提出我国行政诉讼证明责任分配规则应当是“谁主张谁举证”。从英、美、德、法、日等国的行政诉讼或司法审查情况来看，他们大都采用“谁主张谁举证”的分配规则。

　　(一) 我国行政诉讼应当采用“谁主张谁举证”的证明责任分配规则

　　笔者认为，我国行政诉讼法规定被告行政机关承担证明责任的理由主要有两点:一是受行政有证在先原则的约束;二是被告行政机关提供证据的能力比原告强。

　　行政有证在先原则要求行政机关作出行政行为时必须要收集到证据，缺乏证据不能作出行政行为。从依法行政的角度来看，这一原则无疑是正确和合理的。但行政有证在先并不能推导出被告行政机关在行政诉讼程序中承担证明责任。在行政程序中，行政机关认定案件事实已经有证据，在行政诉讼程序中应当将这些证据提交人民法院审查，这是合理的。行政机关将这些证据提交人民法院审查和承担证明责任并不能完全等同，行政机关提交的证据成立并不一定承担不利后果，因为有些证据是行政程序中由当事人提供的，应当由当事人承担责任，行政机关只应承担审查的责任。在行政程序中，有的事实应当由当事人承担证明责任，即使到了行政诉讼程序中，人民法院仅对行政机关认定事实是否正确进行审查，对于案件事实本身，还是应当由当事人承担证明责任。

　　由于行政机关提供证据的能力强，所以应当由行政机关在行政诉讼中承担证明责任，这一推论也值得反思。被告行政机关在人、财、物等方面的能力一般比当事人强，这是客观事实，但并不能就此推出行政机关提供证据的能力就一定比当事人强，在很多情况下，证据掌握在当事人手中，当事人提供证据的能力远比行政机关强，在证明当事人能力事实等案件中，当事人的能力也比行政机关强。其次，提供证据能力强弱只是证明责任分配可以考虑的一个因素，证明责任的分配还应当考虑“便利”、“所得利益”等因素，在一些案件中，虽然行政机关具有较强的能力，但当事人因此案获利或有提供证据的便利，也应当由当事人承担证明责任。

　　行政诉讼的证明对象应当是案件事实，而不是具体行政行为的合法性。虽然我国行政诉讼法规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，并不能说明行政诉讼的证明对象是具体行政行为是否合法。具体行政行为合法包括行政机关对案件事实认定正确和适用法律正确两方面，作为证明对象的只能是案件事实，而不能是法律适用是否正确。案件事实包括程序性事实和实体性事实。在实体性事实方面，行政程序与行政诉讼是基本一致的，行政程序中待证的实体性事实一般就是行政诉讼中的待证实体性事实，对于此类事实，在行政程序中可能由当事人承担证明责任，在行政诉讼中，对该事实也应当由当事人承担证明责任。

　　从以上的分析可以看出，认为行政诉讼应当由被告行政机关承担证明责任的推论是不成立的，原告应承担一定的证明责任。从科学合理和公平负担的角度来看，行政诉讼应当实行“谁主张谁举证”。无论是原告、被告，还是第三人，只要提出主张，就要负证明责任。当然，行政诉讼中的“谁主张谁举证”不能等同于行政程序中的“谁主张谁举证。”

　　当事人与行政机关就授予权益为请求权的基础事实发生争议，当事人申请或主张权益，对其依赖的基础事实负证明责任。行政机关限制、剥夺当事人的权益或行为，行政机关对于限制、剥夺权益或行为的基础事实承担证明责任。关于行政机关滥用权力、动机不纯或有不相关考虑的诉讼，当事人对行政机关滥用权力、动机不纯和不相关考虑的事实承担证明责任。对于行政裁判行为，当事人和行政机关都承担证明责任。对于程序性事实，也实行谁主张谁举证，主张者承担证明责任。